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【财经】解析资管业务的穿透式监管
发布时间:2019-03-25
 


资产管理领域也存在不少乱象,如多层嵌套、杠杆不清、名股实债、监管套利、非法从事资产管理业务等,显著加大了金融体系的脆弱性。


原因在于分业监管体制下不同类型机构开展同类业务的行为规则和监管标准不一致,且在机构监管理念下很难实现对资产管理业务的全流程监控和全覆盖监管。


一、穿透式监管的理论渊源


穿透式监管作为一种监管方法,其理论渊源来自功能监管理论和行为监管理论。


功能监管主要针对分业监管体制下机构监管的缺陷,对不同类型金融机构的相同或类似业务实行统一的或相对统一的监管标准,避免监管重叠和监管真空,消除监管套利。


行为监管主要针对金融机构审慎性风险和机会主义行为,行为监管有两个主要目标:

  • 针对系统性风险的审慎监管,以维持金融机构稳健经营和金融体系稳定;

  • 针对金融机构机会主义行为的合规监管,以维护金融市场的公正透明,保护金融消费者的合法权益。


实践中,功能监管和行为监管都面临一个共同的难题,即当一种特定的金融业务或金融行为具有跨行业、跨市场交叉性特征时,特别是经过多个通道或多次嵌套时,如何判断其功能类型或行为类型?如何才能对其实施有效的监管? 


穿透式监管原则为解决这些问题提供了基本框架。穿透式监管就是透过金融产品的表面形态,看清金融业务和行为的实质,将资金来源、中间环节与最终投向穿透连接起来,按照“实质重于形式”的原则甄别金融业务和行为的性质,根据产品功能、业务性质和法律属性明确监管主体和适用规则,对金融机构的业务和行为实施全流程监管。


在分业监管体制下,要从根本上消除监管真空、监管重叠和监管套利,有效防范和化解系统性金融风险,需要正确把握好穿透式监管、机构监管、功能监管和行为监管之间的关系。

  • 要实现对金融机构业务或行为的穿透监管,需要突破机构监管的传统框架,实施功能监管和行为监管;

  • 要实现功能监管和行为监管的目标,需要采用穿透式的监管方式和监管手段。 



二、穿透式监管的探索与实践


2008年国际金融危机后,全球法人机构识别编码(LEI)的推广,使穿透式监管在技术上成为可能。LEI为每一家参与金融交易的法人机构分配唯一身份识别编码,并制定标准化的数据报送准则。


交易各方须严格按准则及时提交并更新相关信息,任何获得LEI编码的法人机构都可以获取其交易对手的相关信息,从而使金融体系的透明度大大提高LEI打破了银行、证券、保险等传统金融子部门之间的界限,使跨部门风险的穿透式监管在技术上变得可行。


从国内看,随着金融业综合经营和金融创新的快速发展,跨行业、跨市场的交叉性产品不断涌现,实行穿透式监管对于统一监管标准、消除监管套利和防范系统性风险尤为重要。

  • 人民银行牵头会同相关部门开展互联网金融专项整治,明确提出对互联网金融实施穿透式监管,按照“实质重于形式”的原则甄别业务性质,根据业务功能和法律属性明确监管原则和责任。

  • 银监会按照穿透式监管和“实质重于形式”的原则,要求商业银行将各类表内外业务以及实质上由银行承担信用风险的业务纳入统一授信管理。

  • 证监会通过穿透式监管严控内幕交易、打击虚假信息披露,例如,对定增项目要求穿透式披露信息,并对相关认购方进行穿透核查;对私募基金的最终投资者,穿透核查其是否为合格投资者;

  • 保监会强化对保险公司股东的穿透式监管,重点加强对保险公司真实股权结构和最终实际控制人的穿透式监管。


穿透式监管在国际监管实践中仍处于摸索阶段,尚未形成相对成熟的理论与操作框架,其思想理念吸取了过往监管理论的优点,弥补了其不足,是对金融监管理论的创新与发展。



三、穿透式监管的必要性


近年来,我国出现的系统性风险隐患,基本上都与资产管理业务无序扩张有关。


股市异常波动期间场外配资横行。场外配资来源复杂,既来自银证保和信托的结构化产品,也来自P2P等互联网金融渠道经过多个通道和多层嵌套,各管一段的监管机构无一能“穿透”场外配资的全过程,无法掌握资金规模、杠杆率等核心监管指标。


一些产品法律关系模糊,且存在多层嵌套,每层嵌套时都有可能加杠杆,以至于整个链条叠加后杠杆水平极高,造成金融机构资产规模虚增,资金体内循环,融资成本提高;“通道”机构尽职调查能力不足,发生风险时容易出现法律纠纷和互相推诿,显著扩大风险传递范围,加大系统性金融风险。


互联网金融平台与资产管理机构合作变相突破监管限制。一些从业机构利用互联网平台将一个完整的业务流程拆分若干段,从每段看,似乎并无明显违规之处,但从整体业务模式看,实质就是利用分段式监管的漏洞突破现有监管要求,达到规避金融监管的目的。



四、穿透式监管的难点


对资产管理业务实施穿透式监管,虽然目前已经达成广泛共识,但仍面临体制机制的挑战。


机构监管理念下的分业分段式监管,难以实现对资产管理业务的协调性和整体性监管。资产管理业务往往借助多个通道和复杂嵌套,横跨多个监管部门,掩盖了最终负债方的实际风险。现行监管框架以机构审批设立为原则划分监管范围,对于各类机构的资产管理业务,各监管部门缺乏手段穿透分析业务实质和整体风险,更难以及时采取有力措施进行纠正。


金融基础设施的分散式建设和管理,在技术层面上限制了穿透式监管。对资产管理产品的底层资产和最终投资者进行穿透识别,对业务属性和实质进行穿透认定,以及对其跨行业、跨市场风险进行识别、评估和预警,都需要充分掌握和整合不同行业、不同市场的基础数据。


目前的实际状况是,金融基础设施的建设和管理分散,缺乏统筹协调,而且场内与场外、不同金融基础设施之间互联互通不畅,信息登记系统也处于分割状态。资产管理业务统计分散在各行业监管机构,数据收集、信息统计、风险监测等方面没有统一的标准,对最终投资者和底层资产的穿透核查存在较大困难。


对金融控股公司监管缺乏明确的制度安排,对资本关联渠道的风险传染难以实施穿透监控。缺乏明确的法律界定,监管主体不明确,规则缺失,信息分散,集团整体和交叉环节存在监管盲点和不协调,穿透监管的难度较大。



五、加强穿透式监管


资产管理业务的穿透式监管,通常包含两层含义:

  • 在有多个通道或多层产品嵌套时穿透识别最终投资者是否为“合格投资者”;

  • 从产品功能和行为性质的角度,穿透识别最终投资标的是否符合投资范围、监管比例及风险计提等监管标准。


资产管理产品嵌套多、跨界多、链条长,穿透监管难度较大,在现行金融监管框架下,除统一监管标准、消除监管套利动力外,还需要加强有关制度建设。


(1)加快建立便于穿透式监管的资产管理产品统计监测框架。建立统一的资产管理产品信息登记系统,直接全面收集各金融机构资产管理产品的发行和交易数据,实现资金链全流程的监测统计。


(2)穿透确定交叉性资产管理业务的法律属性,明确监管规则和监管部门,落实监管主体责任。按照资产管理产品的性质统一金融机构的行为规则和监管标准,从设定行业底线和最低标准入手,对各类共性问题作出基本规定,最大限度地消除监管套利。


(3)明确向下穿透核查底层资产,按最终资产类型适用相关监管规定。穿透核查底层资产的主要目的是,识别资金最终投向是否符合宏观调控和监管要求,项目风险是否经过适当评估,相关信息是否向投资者充分披露。


(4)明确向上穿透核查最终投资者,识别最终风险和收益的承担者,防止风险承担与资产类别错配或私募产品公众化。对名为代客理财、实际承担兑付责任的资产管理产品,应纳入法定存款准备金和存款保险基金的缴纳范围。应对各类资产管理产品的合格投资者人数进行穿透核查,严禁通过多层嵌套或拆分产品等方式突破投资者适当性要求。


(5)穿透核算各类资产管理产品的整体杠杆水平,建立健全金融市场杠杆监管的宏观审慎规制。合理控制股票市场、债券市场的整体杠杆水平,抑制资产泡沫,避免市场风险被成倍放大。


(6)穿透识别股权债权交易的资金来源和资金运用,防范资产管理产品中不当关联交易。监管部门应强调信息披露的穿透要求,确保信息披露质量,使监管部门、投资者、市场能够掌握必要的信息,提升市场透明度,维护投资者的合法权益。




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